Фактическим главой правительства в первый период эры свобод до 1738 г.— был канцлер, т. е. президент канцелярии, граф Арвид Горн, возглавивший дворянскую группировку патриотов. Соблюдая экономию государственных средств, правительство вместе с тем продолжало, в духе умеренного меркантилизма, покровительствовать отечественной буржуазии: наиболее известен Продукт-плакат 1724 г.— закон, запрещавший вывоз шведских товаров на нешведских судах и ввоз в Швецию иностранными кораблями иных продуктов, кроме произведенных в их собственной стране. В правление Горна страна счастливо избегала военных осложнений. Вместе с тем побежденная и ослабевшая Швеция искала сильных покровителей, используя противоречия между великими державами. Впервые годы после Ништадта правительство держалось русской ориентации и даже заключило в 1724 г. союзный договор с Россией, рассчитывая использовать его против Дании: в Петербурге в то время было сильно антидатское голштинское влияние.

Расчеты эти не сбылись, и после смерти Петра I и Екатерины I, когда влияние голштинцев ослабло, правительство Горна в 1727 г. присоединилось к так называемому Ганноверскому союзу (Англия, Франция, Пруссия) и впредь получало субсидии от западных держав. К этому времени престиж стареющего канцлера Горна пошатнулся. Внутренняя политика правительства становилась все более консервативной, отражая аристократические воззрения Горна и его ближайшего окружения. Между тем новое поколение дворян, офицеров, крупных предпринимателей и торговцев мечтало о более активной политике, внутренней и внешней, требовало расширения вооруженных сил, более энергичной защиты отечественных мануфактур и торговых компаний, наконец, подготовки к реваншу на востоке.